告别增量拓荒，深耕存量运营——“十五五”国有园区转型之路
发布日期：2026/4/16
引言
“十五五”规划要求整治“内卷式”竞争、破除地方保护。与此同时，全国园区超8万家，平均空置率超50%，一线城市例如上海亦达29.2%。区县级平台处境艰难：政府任务远超资源能力，“缺人、缺钱、缺政策”普遍；传统“土地财政—税收返还”模式因《公平竞争审查条例》难以为继。本文尝试回答：国有园区面临哪些真正机遇？遭遇哪些结构性挑战？如何走出一条可持续的多元增收之路？
十五五期间园区将从“增量建设”进入“存量运营”阶段
“十五五”规划要求打造低空经济、新能源等战略性新兴产业集群，并首次在国家级文件中提出“规范招商引资行为，破除地方保护和市场分割”。工信部配套文件《工业园区高质量发展指引》明确：主导产业原则上不超过3个，推行“链长制”。
这意味着过去“什么产业都装、什么企业都要”的粗放模式将被淘汰——产业方向超过3个的园区，单位面积税收产出较聚焦园区低35%以上。新政倒逼园区放弃“政策洼地”思维，转向“产业生态高地”建设。对长期依赖税收返还、地价优惠的平台公司，这是一次痛苦的“断奶”，也是构建核心竞争力的起点。
十五五期间，园区将从“增量建设”进入“存量运营”阶段，改革创新迫在眉睫。
从“增量建设”进入“存量运营”阶段
01四大战略机遇：国有园区转型的“时间窗口”
尽管外部环境趋紧，但政策调整与市场演变也为国有园区打开了四扇重要的机会窗口。若能精准把握，区县级平台完全有可能在转型中实现“弯道超车”。
运营专业化成为“第二增长曲线”。园区价值正从“空间租金”转向“服务收益+投资回报+品牌输出”。张江高科通过“基地+基金+服务”模式，投资收益占利润50%以上；漕河泾开发区打造“六位一体”科技服务体系；苏州工业园新建元集团实现“基金+基地”模式输出。区县级平台可借鉴其分层运营逻辑，从基础物业到产业赋能逐级构建能力。
“开发培育-成熟运营-REITs退出-再投资”成为园区资产证券化的可复制模式
资产证券化完成“投-管-融-退”闭环。国家发改委明确产业园区REITs为盘活存量的重要抓手。“开发培育—成熟运营—REITs退出—再投资”已成可复制模式。截至2025年，公募REITs累计上市78单，总规模超2100亿元，产业园REITs占比27.5%，常态化发行机制已建立。产品类型扩展至“公募+类REITs+CMBS+机构间REITs”矩阵，不同阶段资产均可找到适配工具。对持有大量物业的区县级平台，这是盘活存量、降低负债的“救命通道”。
“开发培育-成熟运营-REITs退出-再投资”成为园区资产证券化的可复制模式
“园区双碳”成为融入全球价值链的战略抓手。国家明确“十五五”建成100个左右国家级零碳园区，设立低碳转型基金。在欧美碳关税和ESG合规要求下，ESG标签已成为园区企业进入国际市场的“准入门票”。绿色金融已形成“股权基金做资本金、贷款租赁支持建设、债券ABS放量、REITs退出”的完整工具组合。双碳不再是成本负担，而是招商的“绿色通行证”。
从成本负担到绿色通行证，双碳赋能园区企业突破欧美贸易壁垒
国际资本从“财务投资”跃升为“产业赋能”。国际资本带来运营能力对标国际、产业生态融入全球、资产价值重估的三重机遇。IDG资本与义乌高新区合作，以资本换产业、以并购换时间，快速形成百亿级产业集群；华平投资旗下东久智造园聚焦先进制造，显著提升租金坪效；凯德投资与海南控股输出全链条资管能力。区县级平台可通过合资、合作借力国际资本的专业网络。
新时代背景下，国际资本重塑园区价值的战略机遇
02四大结构性挑战：区县级平台的“生存痛点”
与机遇并存的是四重深层次结构性矛盾，正从根本上侵蚀区县级平台的生存基础。
内卷化竞争推高空置率，租金逻辑崩塌。政策战从“三免两减半”演变为“零地价、零租金”；价格战致深圳甲级办公楼租金较峰值回落超20%，上海产业园租金全年跌9.7%；空置率飙升——上海园区达29.2%，深圳南山、成都天府新区部分园区突破60%。区县级平台租金收入占比超70%，形成“租金下跌—企业观望—空置率更高—租金再跌”的恶性循环。
目前外部环境趋紧、内卷竞争正推高各地园区空置率
四维困境叠加，盈利路径不清。业务结构上，产业方向面面俱到，主导产业超3个则税收产出低35%；收入来源上，租金占比超70%，产业服务不足10%；资金来源上，银行贷款超80%，证券化不足10%，剥离政府融资职能后断崖下滑；增长模式上，依赖政府投入，财力收紧即失速。
各地园区出现“产业不集聚、收入依赖租金、融资渠道单一、缺少内涵增长”等困境
专业能力断层，从“人才荒”到“服务荒”。平台公司人才呈“工程化+行政化”特征，产业研究、供应链、资本运作等专业人才严重匮乏。万联网指出：“90%的园区运营方只懂收租，缺乏核心服务能力。”能力不足导致“不会干—不敢干—错失窗口期”。
从“人才荒”到“服务荒”——国有园区转型的“能力断层”
“双重身份”的结构性矛盾。政府将平台公司视为“万能工具箱”，要求其承担经济发展、社会民生等任务。平台公司面临债务压顶、资产错配、权责不对等。基层平台普遍陷入“缺人、缺钱、缺政策”困境，“又要抓项目，又要调解矛盾，分身乏术”。
“双重身份”的结构性矛盾：政府任务要求与市场资源匹配的失衡
03应对之道：TRIO四维行动框架与区县级平台落地建议
面对上述机遇与挑战，本文提出TRIO四维行动框架，即Resource（资源）+Operation（运营）+Industry（产业）+Talent（人才），并针对平台公司的特点给出具体落地建议。
Resource（资源）：将“政府关系”转化为“现金流”。平台公司拥有特许经营权、公共空间运营权、政策信息优先权、政府协调能力等制度性资源。短期见效项目包括：屋顶光伏（收租金）、货车停车场（简易收费）、临时用地短期出租。这些只需“资源换收益”，是快速增收的最易路径。
Operation（运营）：构建四层运营服务体系。基础层（水电气、储能、光伏）通过引入专业公司外包，获取租金；普遍层（公寓、餐饮、商业配套）委托第三方运营，获取租金服务费；进阶层（产业服务、产业基金）与专业机构合资小规模起步，获取服务费和投资回报；高端层（资产证券化、品牌输出）培育成熟后聘请专业机构申报，获取资本收益。核心原则：平台公司不下场、不争利、不越界，做“懂行的管理者”——混改合资快速形成能力，服务外包零团队启动，跟班学习逐步内化。
Industry（产业）：融入区域经济主战场。可复制路径包括：与本地院校共建产业学院（零投入）；利用闲置场地建测试基地（低投入可收费）；争取军民融合资质；依托出海通道组织国际展会。以低空经济为例，可构建“飞手培训—测试基地—适航认证—研发制造—场景应用”全链条。例如江西低空经济产业园由区级国资平台主导，整合风洞实验室、适航审定代理等资源，已吸引34家企业入驻，全产业链营业额超15亿元。
Talent（人才）：市场化借力+能力内化。分三步走：第一步混改合资，与专业公司成立合资公司快速形成能力；第二步服务外包，食堂、物业等全部外包，国企仅留一至两名监管人员；第三步跟班学习，在合作中培养自有团队，待规模扩大后再逐步自主管控。创建TRIO四维行动框架
04结语：
从“财政输血”到“自我造血”的质变
国有平台公司的多元增收，不是要“与民争利”，而是以盘活垄断性资源、延伸公共服务、搭建赋能平台为骨架的系统工程。对于区县级平台而言，核心策略可以概括为三句话：短期抓能源和空间运营，用零成本、低门槛的项目快速形成现金流，证明“自己能赚钱”；中期抓产业和金融服务，通过合资外包构建四层服务体系，实现从“房东”到“股东”的跃升；长期抓资本和全球布局，以REITs打通退出通道，以出海链接全球市场。
在“十五五”这个园区从增量建设转向存量运营的关键转折期，那些能够率先完成“政府关系→现金流→服务能力→资本收益”转化的区县级平台，将在下一轮竞争中赢得先机。反之，如果继续依赖财政输血、陷入内卷式政策战，则可能在新一轮洗牌中被淘汰。
转型的窗口已经打开，但不会永远敞开。
来源：思史咨询
